Asylobergrenze

Gastkomentar von Rechtsanwalt Dr.Hubert F. Kinz

Bei der im öffentlichen Leben kontrovers diskutierten Frage über Asyl-Obergrenze wird mitunter zu wenig auf die objektiven rechtlichen Grundlagen – fernab politischer Zielvorstellungen – Bedacht genommen. Deren Beleuchtung zeigt aber, dass die Klärung dieser Frage rechtlich sauber und eindeutig möglich ist. Gegen die Festlegung einer Obergrenze für Flüchtlinge besteht zunächst der verfassungsrechtliche Einwand, dass es ein Menschenrecht ist, um Asyl anzusuchen und dass eine faire Prüfung des Asylantrags laut Genfer Flüchtlingskonvention, zu der sich Österreich durch Völkervertragsrecht verpflichtet hat, jedem zusteht. Zudem ist der Schutz für Flüchtlinge gemäß der Genfer Konvention auch Bestandteil zahlreicher weiterer internationaler Verpflichtungen. Daher stellt sich – wie stets beim Widerstreit von Beschränkungen von Grundrechten – die Frage, ob eine Asyl-„Obergrenze“ in ein unauflösbares Spannungsverhältnis zu verfassungsrechtlichen Vorgaben gerät oder ob sie, unter Berücksichtigung von Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit, mit den verfassungsrechtlichen Normen vereinbar ist.

Freilich ist bei grundrechtlichen Belangen stets die Frage nach der Zulässigkeit von Einschränkungen zu stellen. Und selbstverständlich ist es notwendig, sich mit dieser Frage auseinanderzusetzen. Eine solche Auseinandersetzung ist nicht nach einem vorab gewünschten Ergebnis auszurichten, sondern am Rechtsbestand zu orientieren. Dass Asyl-„Obergrenzen“ verfassungsrechtlich grundsätzlich ausgeschlossen seien, lässt sich aber aus dem derzeit geltenden Rechtsbestand nicht ableiten, und zwar aus folgenden Gründen:

1.) Das geltende EU-Recht (siehe dazu Klamert, EU-Recht, Manz-Verlag 2015, S. 169) besagt, dass ausschließlich jener Mitgliedstaat für die Durchführung eines Asylverfahrens zuständig ist, über dessen Grenze ein Asylwerber erstmals in die EU eingereist ist (Einreisestaat), auch wenn er sich mittlerweile in einem anderen Mitgliedstaat aufhält (Ausnahmen bestehen nur für minderjährige Asylwerber und für solche, die bereits Familienangehörige in einem anderen Mitgliedstaat haben). So will es die im Amtsblatt der EU (ABL L 2013/180, 31) veröffentlichte „Verordnung 2013/604/EU des Europäischen Parlaments und des Europäischen Rates zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaates, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedgestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist“. Eine EU-Verordnung ist unmittelbar anwendbar und für jeden Mitgliedstaat verbindlich (Klamert, EU-Recht, S. 126). Sie löst mit ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der EU eine Sperrwirkung voraus, sodass die Erlassung anderer innerstaatlicher Rechtsvorschriften im Anwendungsbereich der Verordnung unzulässig ist. Ja mehr noch: Das Prinzip des Anwendungsvorranges des EU-Rechts besagt, dass EU-rechtliche Normen bei einem Konflikt mit anderslautendem Recht vorrangig anzuwenden sind. Dies gilt nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs auch gegenüber nationalem Verfassungsrecht. Und nach der zitierten EU-Verordnung, die – wie dargelegt – in Österreich unmittelbar anwendbar ist und unbedingten Anwendungsvorrang von anderen Rechtsnormen genießt, ist Österreich für Asylwerber, die z.B. aus Slowenien nach Österreich kommen wollen, gar nicht zuständig!

2.) Ein aus einem anderen EU-Staat nach Österreich Einreisender kommt immer – unmittelbar betrachtet – aus einem sicheren Staat, nämlich einem EU-Staat. Eine ihm dort konkret Bedrohung oder Verfolgung liegt – in der Regel – nicht vor. Österreich ist somit nicht zu seiner Aufnahme verpflichtet, wenn er nicht die allgemeinen Einreisevoraussetzungen erfüllt. Und die europarechtliche Grundfreiheit der Freizügigkeit der Person, auf die manche innerhalb der EU unter dem Motto „offene Grenzen“ pochen, gilt nur für EU-Bürger. Für diese ist in einer der sogenannten „vier Grundfreiheiten der EU“ vorgesehen, dass sie sich innerhalb der EU ohne Beschränkungen bewegen können. Eine generelle – über EU-Bürger hinausgehende – Einreiseerlaubnis ist damit nicht verbunden.

3.) Das Asylrecht nach der sogenannten Genfer Flüchtlingskonvention (korrekt: Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge) wurde für andere Sachverhalte als Völkerwanderungen entwickelt und wäre, um tatsächlich effektiven Schutz in konkreten Asylfällen bieten zu können, nicht unbegrenzt extensiv zu interpretieren. Asylwerber sollten daher generell nur nach einer sorgfältigen Prüfung ins Land gelassen werden, und zwar nur dann, wenn sie sich als tatsächliche Kriegsflüchtlinge erweisen.

Asylwerber sind nicht mit Asylberechtigten gleichzusetzen! Die große Mehrheit von Asylwerbern besteht derzeit aus Auswanderern (bzw. umgekehrt: Einwanderern), die bloß als Flüchtlinge behandelt werden. Flüchtlinge sind aber nicht alle Asylwerber schlechthin, sondern nur jene, auf die die entsprechenden Voraussetzungen zutreffen. Asyl darf nicht mit unbeschränkter Immigration verwechselt werden. Eine unbeschränkte Immigrationsoffenheit für Einwanderungen – ohne die Voraussetzungen, die sonst für jede Einreise- und Aufenthaltsbewilligung gefordert werden – bewirkt eine Hintansetzung der Interessen der Gastländer und seiner Bevölkerung.

4.) Letztlich ist bei der Frage nach der Zulässigkeit von Asyl-Aufnahmeschranken auch das Argument zu beachten, dass es bei der Aufnahme von Flüchtlingen eine „Grenze im Faktischen“ gibt, weil jedes Land nur eine bestimmte Höchstzahl von Flüchtlingen aufnehmen kann. Generell läuft dies auf den allgemein anerkannten Rechtsgrundsatz hinaus, dass faktisch Unmögliches auch nicht Gegenstand von Verträgen – welcher Art auch immer – sein kann. Denn: impossibilium nulla obligatio est! Somit erweist sich der in letzter Zeit erhobene Ruf nach Obergrenzen als rechtlich sehr wohl möglich. Und auch die damit notwendigerweise verbundenen Kontrollerfordernisse und Durchsetzbarkeitsaspekte sind rechtlich lösbar. Denn was die Kontrolle der Grenzen anbelangt, so ist diese – mitsamt systematischer Personenkontrolle – laut Artikel 23 Schengener Grenzkodex (VO 2006/562/EG) bei entsprechender Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit stets möglich. Bereits sportliche Großveranstaltungen wie Fußballspiele (z.B. Abhaltung einer Fußballweltmeisterschaft und damit verbundene potenzielle Sicherheitsgefährdungen durch Einreisen) wurden bisher als ausreichende Anlässe dafür erachtet. Im Vergleich dazu besteht jetzt wohl, objektiv betrachtet, mehr als hinreichender Anlass für die Durchführung von Grenzkontrollen.

Ob man dem Ruf nach der Festlegung von Flüchtlings-Obergrenzen in Österreich letztlich Folge leisten will, ist somit nicht eine Frage rechtlicher Erwägungen, sondern vielmehr eine politische Entscheidung. Und hier gelangen wir zum Begriff der Humanität und zu dessen Spannungsverhältnis zu „falscher Humanität“. Nicht alles, was human klingt, ist wirklich human. Manchmal ist es, genau betrachtet, das Gegenteil. Der frühere deutsche Bundeskanzler Helmut Schmidt prägte einmal den Satz: „Nicht alle Probleme gehen uns etwas an.“ (Sommer, Unser Schmidt, S. 218, damals in Bezug auf Zentralasien).
Das erscheint nur auf den ersten Blick als Mangel an humanem Zugang. In Wahrheit ist es vielmehr eine Abwägung der politischen Aufgaben und die Entscheidung für richtig verstandene Humanität. Denn was ist die Aufgabe einer Regierung? Die Aufgabe einer Regierung ist die optimale Verwaltung der ihr anvertrauten Ressourcen der Bevölkerung. Sowie die Wahrnehmung von Schutzaufgaben für die Bevölkerung. So ist etwa die Gewährleistung der inneren und äußeren Sicherheit eine zentrale Staatsaufgabe. Dazu gehört auch die Grenzsicherung. Wenn eine Regierung diese Aufgabe vernachlässigt, wird sie ihrer Aufgabe nicht gerecht. Wenn man zurückdenkt, wie viele Milliarden für Abfangjäger ausgegeben wurden mit der Begründung, Österreich sei verpflichtet, seinen Luftraum zu sichern, wäre es dann nicht viel eher angebracht, die Grenzen am Boden zu sichern? Human ist, wenn eine Regierung die ihr übertragenen Aufgaben wahrnimmt und dem Vertrauen, das die Bevölkerung in die gewählte Regierung gesetzt hat, gerecht wird. Mit den Ressourcen der Bevölkerung, die einem Staatsmann anvertraut sind, freigiebig gegenüber Dritten zu sein, ist hingegen kein Ausdruck von Humanität. Selbst zu spenden, wäre es wohl. Nicht aber das Geld und die Sicherheit der Bevölkerung.

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